新京报讯（记者 黄哲程）3月1日，《中华人民共和国长江保护法》正式实施，这部法律开创了中国制定流域法律的先河，6300多公里的长江的保护从此迈入了依法实施阶段。

作为中国第一部流域法，《长江保护法》对于未来长江的保护和发展有什么意义？法律制定过程中遇到过什么难题？未来如何改善“江与人”的关系？对此，新京报记者专访了水利部政策法规司副司长陈东明。

《长江保护法》一系列配套制度将尽快出台

新京报：在《长江保护法》制定过程中，水利部主要参与了哪些工作？法律中涉及水利部门的职责主要有哪些方面？

陈东明：在《长江保护法》的制定过程中，水利部参与了这部法律的起草、征求意见、修改完善、调研全过程。

《长江保护法》共计9章96条中，涉及水利部门的职责约占三分之一，主要包括水资源管理、河湖管控、水生态保护修复、洪涝灾害防御等四个方面，充分反映出水利部门在长江的治理和保护中肩负着重要的责任。

新京报：作为中国第一部流域法，研究和制定《长江保护法》的过程中，遇到过怎样的难题？

陈东明：长江的情况十分复杂，并且涉及各类社会行为，在立法的过程中，问题是主要导向，那么问题有哪些？目标又在哪儿？在短时间内汇集各方面问题并找到对策措施，是非常不容易的。

另外，《长江保护法》是一部综合性的保护法，最重要的就是做好统筹协调、系统保护的顶层设计。长江保护法规定国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作。长江保护牵涉部门众多，各部门保护长江的相关职责，这次都非常全面地写到了法律中，比如水资源管控由水利部牵头负责，水污染防治由生态环境部负责，水生生物保护由农业农村部负责等。各部门之间如何协调运作，从而既有统一合作，协力共管，又能让各部门最大程度发挥作用，是一项庞大的工程。在这次立法过程中，由全国人大环资委牵头起草，发挥各部门的优势，把长江最主要的问题集中反映，并研究出针对性的措施，是非常了不起的，这也反映出我们国家管理体制的优势。

新京报：从法到治，未来如何保障这样一部“破冰之法”有效落地和实施？

陈东明：先要向社会普及《长江保护法》。水利部将组织水利系统有关单位，采取多种方式宣传贯彻《长江保护法》，在水利部、长江委、太湖局、流域内地方各级水利部门网站设置宣传专栏。《长江保护法》还将作为今年世界水日、中国水周宣传的主要内容，通过专家解读、公益广告、网上知识竞赛活动、举办展览等方式向公众科普，呼吁大家参与到长江大保护中来。

另外，水资源论证、水资源调配、生态流量管控、水工程联合调度、河道采砂管理等《长江保护法》配套制度也在研究制定中，将尽快出台，促进这部法律的落实。执法监督也将加强，凡是法律有规定的责任，都要不折不扣地进行常态化执法检查，并开展专项执法行动，将监督检查和责任追究相结合，保证法律有效落实。

《长江保护法》首次建立生态流量保障制度

新京报：《长江保护法》中，有多条内容对生态流量管控作出了明确要求，这是出于怎样的考虑？

陈东明：生态流量是维系河湖生态系统结构和功能，提升河湖生态系统质量和稳定性的基础，对长江生态保护修复具有重要作用。过去一段时期，长江流域一些地方人与自然争水，生态流量难以保障，出现了河湖生态系统萎缩、生境退化等问题。

针对这些问题，《长江保护法》在我国法律中首次建立了生态流量保障制度，为长江生态保护和修复提供了重要法律支撑，这也是《长江保护法》的一大亮点。

近些年，水利部组织流域管理机构和地方水行政主管部门，已经开展了河湖生态流量确定和保障工作。目前长江流域已经编制完成了20条重点河湖生态流量保障实施方案，并开发了生态流量监管平台，30条河流、2个湖泊62个控制断面实现了实时在线监测。

新京报：针对生态流量管控，未来水利部有哪些计划？

陈东明：《长江保护法》出台后，针对生态流量管控，水利部将建立和健全生态流量标准体系，明确主要河湖生态流量保障目标，确定重要断面保障措施，把监测体系建立起来，实现长江流域主要河湖生态流量管理全覆盖。还要把生态水量纳入年度水量调度计划，加强水工程调度监管，落实生态流量调度要求。

同时，我们将建立长江流域生态流量监管平台，对重要控制断面和主要水工程生态流量进行实时在线监测和预警，并加强检查和执法监督。在鱼类产卵期、河口咸淡水平衡等敏感生态期，开展用水保障研究和生态调度试验，加强重要河段生态调度效果评估。

新京报：长江流域的采砂情况长期受到关注，《长江保护法》中加重了对于非法采砂的处罚力度，是什么原因？

陈东明：河道采砂关系河势稳定、行洪安全、通航安全和生态安全，加强河道采砂管理是实施长江保护的一项重要工作。

2002年《长江河道采砂管理条例》实施以来，长江干流河道采砂实现了总体可控和稳定向好。但随着经济社会发展，砂石需求增加造成非法采砂暴利，导致长江流域非法采砂、乱采乱挖现象依然存在。由于该条例的适用范围仅限于长江宜宾以下干流河道，对长江其余河段缺少法律制约，且条例处罚力度相对偏轻，针对非法采砂的罚款额度在10万到30万之间，相较于长江采砂行为的暴利，威慑力不足。

这次《长江保护法》对采砂管理作出了明确规定，实施长江流域河道采砂规划和许可制度，划定禁止采砂区和禁止采砂期，建立严格管控和联合执法制度。同时规定了更加严格的处罚措施，非法采砂除了没收违法活动船舶外，从过去的最高罚款30万元，提高到处货值金额20倍或者最高200万元罚款，增强了法律震慑力。

接下来水利部将配合司法部加快《河道采砂管理条例》出台，细化《长江保护法》关于河道采砂管理的规定，健全河道采砂管理制度。此外，还将健全部门联合、区域联动机制，继续开展联合执法打击非法采砂，对违法行为按照新的法律规定加重处罚。

水利部将加强长江防洪体系建设

新京报：去年国内多地遭遇严重洪涝，防洪减灾是治水的头等大事，目前长江流域总体防洪减灾能力如何？《长江保护法》出台后，在这方面将起到怎样的作用？

陈东明：长江防洪是“天大的事情”。经过多年防洪治理，目前长江流域基本形成了工程措施与非工程措施相结合的综合防洪减灾体系，防洪能力有了较大提高。同时，水法、防洪法等法律法规和长江防御洪水方案、洪水调度方案等方案预案也基本健全，为长江防洪减灾提供了支撑。2016年到2020年间，长江流域成功应对了数次不同区域、类型的大洪水，也反映了长江流域防洪减灾能力的提升。

不过，长江防洪减灾体系还存在工程体系未达到规划标准、水工程联合调度体制机制有待完善、监测预警等非工程措施需要加强等问题。对此，《长江保护法》在防洪减灾体系建设、水工程联合调度、河道泥沙观测和河势调查等方面作出了要求，并对洪涝干旱等灾害的监测预报预警体系建设等做了规定。

拿水工程联合调度举例，《长江保护法》首次从法律层面明确提出加强水工程联合调度，是具有创新性的。它的创新性体现在两个方面，一个是“联合”。长江上游有很多大型的水利水电等控制性工程，它们分属于不同的主体，以往什么时候放水、蓄水，放或蓄多少水，没有统一的标准和协调机制。从前我们是调度单个工程，有了水工程联合调度机制后，现在可以对整个中上游大型水工程实施联合调度，提高了水资源配置能力，发挥了“1+1>2”的效果。另一个创新体现在多功能和多目标的调度。原来水工程调度的主要目标是防洪，现在涵盖到供水、生态、航运、发电、应急等多目标。

新京报：《长江保护法》实施以后，在防洪减灾方面，水利部有什么计划？

陈东明：接下来水利部将加强长江防洪体系建设，加快病险水库除险加固、干支流堤防和蓄滞洪区建设，强化河势控制和河道综合治理，提升洪涝灾害防御工程标准。同时，加强以水文站网为基础的综合监测站网建设，以及河道泥沙观测和水情雨情监测预报预警。

为提升调度水平，我们还将研究制定《长江流域控制性水利水电工程联合调度管理办法》，优化以三峡水库为核心的干支流控制性水工程联合调度方式，建立水库群联合调度信息共享平台。

要把人的活动控制在长江承载能力内

新京报：总体来看，《长江保护法》出台后，对于长江的保护和发展具有怎样的意义？

陈东明：《长江保护法》的实施，标志着长江保护治理迈入了依法实施的新阶段，为维护长江流域乃至国家水安全、生态安全提供了重要法制保障，同时也是促进长江经济带发展重大战略实施的基础支撑。作为国内第一部关于流域保护的法律，它还能够为我国其他流域立法形成示范效应。

新京报：保护长江，也是改善“人与江”关系的契机和挑战，未来怎样更好地协调好人与长江的关系？

陈东明：随着长江流域经济社会快速发展和全球气候逐步变化，长江水安全面临的压力日益加大，水旱灾害频发、水资源短缺、水环境污染，水生态损害、水土流失严重等新老问题交织，长江健康状况不容乐观。协调好江与人的关系，核心是要让人的活动与资源生态环境承载能力相协调，把人的经济发展和社会活动限制在资源生态环境承载能力范围内。要以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，合理规划人口、城市和产业发展，走绿色、可持续的发展路线。

在这方面，《长江保护法》里提出完善规划和建设项目水资源论证制度，这个制度非常重要，其目的就是要使经济社会活动与水资源条件相适应，尤其是规划产业布局、城镇布局这类牵一发动全身的经济社会活动，事先更要注意与水资源条件相匹配，就像老话说的，“有多少水泡多少馍”，这样才能实现可持续发展。

《长江保护法》从法律层面明确这项制度后，下一步相关的配套制度也将建立健全，让法律和制度有效落地，促进人与长江的和谐共生。